作者：中国环境报 发布时间：2015-02-10
去年年末到今年年初，我国出台了一系列关于PPP的文件，对PPP模式的推广和项目落实做出了明确指导。财政部日前也印发《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称“《办法》”）。两者之间是否有相通之处，能否借鉴PPP理念推进政府购买环境服务？
同时，从细节规定来看，《办法》的一大亮点在于国家层面首次明确将环境治理纳入政府购买服务治理目录范围。从环境治理、生态修复的环境服务产业方面看，哪些服务可以纳入政府购买范围，市场是否有探索？落实政策还要做哪些工作？记者对此专访了济邦咨询公司经理丁丽。
政府购买环境服务不宜套用传统流程
可以借鉴PPP思维和理念，风险更低、收益更高
中国环境报：将环境治理服务纳入政府购买范围，与传统的政府购买服务有何不同？这将为环境服务相关产业发展带来什么样的影响？应该以什么样的思路推进落实？
丁丽：《办法》明确将环境治理纳入政府购买服务治理目录范围，释放了一个信号，意味着未来社会资本将有更多机会进入大环境服务市场，环境服务产业将迎来新一轮发展利好。
此前，业界对环境保护部起草的《关于政府购买环境公共服务的指导意见》期待已久，却迟迟未见其落地。此次《办法》出台也算是对产业政策的期待情绪的暂时缓解。
政府购买环境服务并不适宜套用传统的政府购买服务的流程，但也不能因此就质疑环境治理服务纳入政府购买范围的可行性。转换思路，PPP模式或将是政府购买环境服务（不包括上游如环境规划服务和下游如环境服务评估等服务）的理性选择。
第一，政府购买环境服务与环境类PPP项目之间具有相同的立足点。政府购买环境服务是一种公共服务的非传统供给模式，在这种模式下，政府由直接服务生产者转变为间接供给者、参与者和监管者。
同样，PPP模式旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率，其实质是公共产品和服务的一种替代性创新供给方式。具体到环境领域，PPP模式的应用同样是环境服务的一种创新供给方式。
第二，政府购买环境服务与环境类PPP项目间有内在相通之处，政府购买环境服务可以采用PPP思维进行。无论是现行政府购买公共服务遵循的《采购法》相关规定所包含的法律精神，还是政府购买公共服务改革和发展方向，均与PPP理念、特征及实际操作要求高度一致。
另外，在参与方间的关系，以及风险分担和利益共享的交易结构设计上，政府购买环境服务都可以在合同设计时借鉴PPP的理念和思维。
中国环境报：PPP模式的核心是“风险共担、利益共享”，是否同样体现于借鉴PPP理念的政府购买环境服务中？
丁丽：实施PPP思维下的政府购买环境服务有很多优势，也有望“超额”收益。
在环境综合治理服务中所包含的子服务类别较多，具体内容十分复杂。以河道综合治理项目为例，可能包括的内容有：河道清淤、水面捞污、水体修复、污水处理、沿河景观、信息监控等。
实施PPP思维下的政府购买环境服务有以下优势：第一，由一家具备综合实力的优秀综合环境服务商替代若干家分散的环境服务商为政府提供环境治理服务，显然财政资金和社会资源的使用将更为集约。
第二，以PPP思维实施政府购买环境服务有助于购买项目的风险优化。政府方在明确投资回报机制的同时，可以将绝大部分核心风险转移给更有能力管控它的社会资本方，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失。
第三，以PPP思维实施政府购买环境服务，通过强化对承接主体的激励约束机制设计，有助于进一步提高环境服务的质量和效率。
环境规划、调查、检测、监测也可交给市场
购买范围包括环境服务、环境技术性服务及政府履职所需的环境类辅助服务，地方实践已开始覆盖产业“全链条”
中国环境报：政府购买环境服务应该包括哪些内容，目前已经有哪些进行了实践？
丁丽：狭义的环境治理实践仅是广义环境服务产业生产链条上的核心“链环”，其正常运转离不开环境规划、环境调查、环境统计分析、环境检验检测和环境监测等技术性服务，也离不开环境战略和政策研究、环境规划编制、环境标准评价指标制定、环境宣传教育等政府履职所需辅助性事项。因此，政府购买环境服务的范围理应包括环境服务、环境技术性服务以及政府履职所需的环境类辅助服务。
从实践角度来看，目前国内天津、江西、四川、山东、广西等地均已展开政府购买环境服务的尝试，购买范围覆盖大环境服务产业链的“全链条”，包括上游的环境战略和政策研究、环境规划编制、环境标准评价指标制定、环境宣传教育，中游的环境治理、生态修复服务以及下游的环境监测、绩效评价以及资源节约环境保护科技成果推广等。
整体来看，各地的实践已经涵盖了《办法》中规定购买服务范围的基本公共服务、技术性服务和政府履职所需辅助性事项等3种服务类型。
地方实践还需细化政策
应根据地区财力、服务需求等因素制定和动态调整环境类服务政府购买清单
中国环境报：《办法》对于交给市场的具体环境服务事项是否明确，哪些细分行业的环境服务市场已经趋于成熟？
丁丽：对于可以购买的具体环境服务事项，无论《办法》还是各地政府的购买指导目录均未做进一步阐述。对此，仍需结合《办法》对采购内容的规定来分析问题。
《办法》规定，政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。
当前，国内环境治理产业可大体分为涉水环境服务、固废处置服务、大气治理服务、土壤修复（复垦）服务。
上述环境治理服务范围，除工业烟气治理（如脱硫脱硝）逐渐走上规范的环境第三方治理之路，其他基本上都可以纳入政府购买环境服务的范围。
在可纳入政府购买环境服务范围的环境服务中，除自然空气环境修复服务之外，其他各类环境服务市场均已成熟或开始趋于成熟，市场供给效率与专业性较传统的政府供给方式也均显优势。此类环境服务社会力量能够承担得起，且适合采取市场化方式提供。
中国环境报：《办法》对政府购买环境服务给出了方向，下一步应如何细化工作？
丁丽：《办法》给环境相关产业市场描绘了一幅市场“蓝图”。然而，“蓝图”不能与市场中的现实情况直接画等号，政府购买环境服务仍长路漫漫。
在国家层面上，应尽快出台政府购买环境服务的相关指导意见，并制定政府购买环境服务实施细则。
因为环境服务业往往工程地域覆盖范围广、项目投资金额较高、服务内容复杂多样、技术要求较高、成效考察周期较长，且不宜侧重服务报价。从项目的经济性和风险防范角度出发，均并不适合采取短期的、多次的、反复的政府购买。
因此，对于环境综合治理类服务，政府如何进行创新性购买，比如是否在购买方式、程序、预算安排、监管机制和绩效考核等方面有所创新，应通过制定实施细则等类似途径予以明确。
在各地实践中，应该根据地区财力、地区环境服务需求以及环境服务需求与其他民生类服务需求的平衡要求等因素，可制定和动态调整本地区环境类服务的政府购买清单。
首先，要根据地方政府财政资金的实际情况来决定购买环境服务项目，重点考虑环境服务需求和购买财力是否具备。
其次，根据本地区的实际情况，如财政实力雄厚，则购买环境服务的范围可以更广一些，还可以将环境技术性服务和政府履职所需的环境行业管理等辅助性事项纳入政府购买环境服务的范围；如财政紧张，则购买环境服务的范围亦可以适当收窄。
总之，政府购买环境服务计划应分步实施，而非一次性“打包”购买。